Met de onlangs gepubliceerde Ontwerp-Nota Ruimte maakt het Rijk ruimtelijke keuzes voor 2030 en 2050, met een doorkijk naar 2100. Deze manier van ruimtelijk ordenen op nationaal niveau kent een lange traditie. In deze zevendelige serie, geschreven door architectuurhistoricus en RO-vakjournalist Marieke Berkers, brengen we die traditie in kaart. Hoe kreeg beleid ruimtelijk vorm en met welke consequenties? Leidde die tot verdiepend vervolgbeleid? Of stimuleerden ruimtelijke resultaten en maatschappelijke ontwikkelingen de overheid juist om te veranderen van richting?
Eind jaren vijftig lobbyde burgemeester Knottnerus van de gemeente Onstwedde in Groningen bij de provincie en bij Philips voor de vestiging van een Philipsfabriek in zijn dorp. Door de industrialisering van de landbouw was er voor landarbeiders steeds minder werk te vinden. Deze ontwikkeling trof ook het agrarisch dorp Onstwedde (vanaf 1969 gemeente Stadskanaal) flink. Philips was bezig met haar opmars. Het bedrijf wilde uitbreiden en keek voor vestiging van nieuwe fabrieken naar regio’s met veel laaggeschoolde werklozen. Knottnerus had goed in de smiezen dat een fabriek kon zorgen voor werkgelegenheid en daarmee voor meer welvaart. Zijn lobby bleek succesvol. In 1955 bouwde Philips in het dorp een fabriek. In hoogtijdagen produceerden 3000 mensen hier halfgeleiders en beeldbuizen.
Zicht op Stadskanaal in 1964, met rechtsboven het terrein van Philips en onder de wijk Parkwijk met woningbouw voor de nieuwe werknemers. KLM Aerocart, collectie van Gemeente Stadskanaal
Navolging van het nationale economische spreidingbeleid door Philips.
Onevenwichtige ontwikkeling
De lobby van burgemeester Knottnerus moet worden gezien in het licht van het economische en ruimtelijke beleid dat de nationale overheid al vanaf de jaren veertig voerde. Nederland had zich na de Tweede Wereldoorlog onevenwichtig ontwikkeld. In het Westen van het land was er volop werkgelegenheid, en groeiden de steden en de welvaart hard. Die groei zorgde ook voor grote ruimtedruk. Zo ontstond er bijvoorbeeld een gebrek aan recreatiegebieden. In het Noorden en Oosten van het land bleef de ontwikkeling juist achter en was zelfs sprake van leegloop.
Saldo binnenlandse migratie t.o.v. het Westen des Lands over het tijdvak 1951-1958. Kaart: Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland (1960).
Eerste nota ruimtelijke ordening
De Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland uit 1960, zoals de eerste nota ruimtelijke ordening officieel heette, bood visie en regelgeving om deze scheefgroei op te lossen. De nota was gebaseerd op een "[…] bijna overstelpende hoeveelheid cijfers", aldus Algemeen Handelsblad in 1960. Deze cijfers kwamen voort uit tal van onderzoeksrapporten die in de naoorlogse jaren door speciaal opgerichte Commissies waren geproduceerd. Met de brochure Het westen...en overig Nederland, ontwikkeling van de gebieden buiten het westen des lands uit 1956 hadden de Vaste Commissie van de Rijksdienst voor het Nationale Plan en het Centraal Planbureau de opgaven van spreiding van bevolking en bestaansbronnen al geagendeerd. Twee jaar later, bij het behandelen van de rijksbegroting voor 1958, kwam Tweede Kamerlid Frans Andriessen met een motie. Voor het oplossen van de scheefgroeiopgave was een ruimtelijk plan nodig, zo stelde hij. Het kabinet stemde in en gaf met het maken van de eerste nota voor de ruimtelijke ordening navolging aan deze motie.
Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland (1960).
Wetgeving en stimulerende maatregelen
De nota ging gepaard met een aantal concrete regelingen om spreiding ook daadwerkelijk voor elkaar te krijgen. Er moest een uitgiftebeleid van grond in het westen komen en stimulerende maatregelen in de ‘probleemgebieden’, de gebieden die leegliepen. Er werd 20 miljoen gulden gereserveerd voor maatregelen die voor spreiding van de industrialisatie zorgden. Ook kwam er een meerjarenplan plus budget ter verbetering van de infrastructuur in de probleemgebieden. Én er was aandacht voor overheidshulp op het gebied van cultuur, voor de bouw van bijvoorbeeld bibliotheken, schouwburgen of sportaccommodatie. Want – zo dacht men - bedrijven en migranten uit het westen zouden enkel noordwaarts willen bewegen als daar cultureel ook iets te halen viel.
Probleemgebieden. Kaart: Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland (1960).
Zoutlaag en aardgasbel
Probleemgebied ‘Noorden des lands’ bood volop kansen om spreiding van bevolking en bestaansbronnen voor elkaar te krijgen, meende het Rijk. Zo was in de jaren vijftig rond Winschoten een zoutlaag ontdekt en even verderop, op de grond van boer Boon in het dorp Kolham de eerste grote aardgasbel van Nederland. Het zout en gas bood aanleiding voor succesvolle industrialisering. In de nota werd het gebied rond de Eemsmond in Delfzijl aangewezen als plek waar ruimtelijke voorzieningen gewenst waren. Liever het bouwen van een beperkt aantal nieuwe grote steden met goede voorzieningen dan heel veel nieuwe kernen op het platteland, zo stond in de nota geschreven.
Veronderstellingen voor spreiding van de bevolkingsaanwas 1950-1980. A. Volgens huidige tendenties (zonder beïnvloeding; B. Bij evenwicht in migratie 1950-1980. Kaart: Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland (1960).
Verstedelijking van het Noorden
In het Noorden van Delfszijl moesten dorpen wijken voor een grote modernistisch opgezette uitbreidingswijk. Even verderop, in Onstwedde sloeg de modernisering ook toe. Philips had voorwaarden gesteld toen ze hier haar fabriek vestigde. Er moest een ziekenhuis, vliegveld, modern hotel, middelbare technische school en concertgebouw komen. De directie eiste ook zo’n 1500 geschikte woningen voor haar werknemers, plus betere wegverbindingen met het zuiden en westen van Nederland en een aansluiting op het spoorwegnet met Assen en Groningen. De provincie keek voor de financiering van dit programma naar het Rijk. Haar belofte om budgettair bij te dragen aan een goed vestigingsklimaat loste het Rijk overigens maar moeizaam in. Kon Philips een deel van die investering niet zelf betalen? vroeg Den Haag aan de provincie. Uiteindelijk droegen zowel markt als rijk bij aan de verstedelijking van dit stukje Noorden des Lands.
Gezicht op Delfzijl Noord (1960) met de dorpen Biessum en Uiwierde. KLM Aerocarto, collectie: Gemeente Eemsdelta
Blinde vlekken van het toekomstdenken
Het vergezicht van een harmonische spreiding van bevolking en bestaansbronnen, die deze eerste nota ruimtelijke ordening presenteerde, is slechts gedeeltelijk gerealiseerd. Een aantal prognoses had men akelig precies op orde. Zeker: Oldstedde en Delfzijl kenden in de jaren zestig en zeventig een groei in bevolking en welvaart. Maar die was ook snel weer voorbij. Door de oliecrisis kreeg de industrie een flinke tik en in de jaren tachtig zakte hij in. Wederom ontstond er in deze regio grote werkloosheid. En wat voor welvaart heeft de gasbel Noord-Nederland nou werkelijk opgeleverd? De wijk Noord-Delfzijl is inmiddels een sloopproject geworden. 800 woningen zijn hier niet bestand tegen de zware bevingen die in dit gedeelte van het land kunnen voorkomen. De industriële groei bracht niet alleen welvaart, maar maakte ook het landschap kapot met grote negatieve gevolgen voor het welzijn van mensen.
Indexcijfers van de natuurlijke groei der mannelijke beroepsbevolking in de periode 31 mei 1947 t/m 31 dec 1980 per prognosegebied. Kaart: Nota inzake de ruimtelijke ordening in Nederland (1960).
Maakbare samenleving in full swing
De toekomst bleek ook allerhande onverwachte culturele verschuiving in petto te hebben. Zo verdrievoudigde het aantal vrouwen met betaald werk zich in de periode 1960- 1980. Terwijl de nota gericht was op ‘de natuurlijk groei der mannelijke beroepsbevolking’. Dat vrouwen massaal gingen werken was in 1960 nog een mal idee.
Kortom: het toekomstdenken van de zestiger jaren ging wel heel erg uit van het idee dat een toekomst in cijfers te vatten was en vanuit die kennis ultiem maakbaar. Een manier van denken die tot in de jaren zeventig zou aanhouden. Ook de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening (1966) was gericht op planning ter oplossing van het spreidingsprobleem, met het zogenaamde groeikernenbeleid als een van de oplossingsrichtingen. Daarover meer in deel 3.